今年的政府工作報告提出，開展中央部門零基預(yù)算改革試點，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標準、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。

這是“零基預(yù)算改革”首次寫入政府工作報告。政府預(yù)算編制從“零”開始，打破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”模式，直擊“護盤子、守基數(shù)、爭資金”等問題……“零基預(yù)算”引發(fā)社會熱議。

從“基數(shù)預(yù)算”邁向“零基預(yù)算”

何為零基預(yù)算？顧名思義，“零基預(yù)算”即從“零”開始編制預(yù)算，在預(yù)算編制時不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，根據(jù)實際需求、財力狀況、事項輕重緩急等統(tǒng)籌核定支出預(yù)算。

2021年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，“堅持量入為出原則，積極運用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點支出的預(yù)算編制程序，不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤”。2024年，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》在“深化財稅體制改革”相關(guān)部署中，明確提出“深化零基預(yù)算改革”。

從運用理念到深化改革，2021年以來，央地均已圍繞“零基預(yù)算”積極開展改革試點工作。

中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預(yù)算改革試點，加強項目梳理、評審、優(yōu)化，推動打破支出固化格局。地方層面，安徽、廣西、甘肅等省份也在積極推動零基預(yù)算改革。

此前，各級政府預(yù)算編制多采取“基數(shù)預(yù)算”方法，即以上年度預(yù)算收支為基數(shù)向上浮動，適當考慮一定增長比例分配資金。該方法工作量小、易于操作，預(yù)算收支連續(xù)性較強，但易產(chǎn)生“路徑依賴”“為了花錢而花錢”等問題。“傳統(tǒng)預(yù)算編制方法容易導致財政資金分配固化，影響資金利用效率，有可能造成財政資金的積壓和浪費。”中國財政科學研究院院長楊志勇說。

從“基數(shù)預(yù)算”邁向“零基預(yù)算”，體現(xiàn)了財政資金避免“撒胡椒面”、注重“精準滴灌”的政策取向。

“開展零基預(yù)算改革，意味著以零為基點編制預(yù)算，一切從實際需要出發(fā)，重新評估每一項支出的必要性和合理性，有利于將更多財力用于保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和重點民生項目。”楊志勇說。

零基預(yù)算雖然以零為基點編制預(yù)算，但并不意味著將整個預(yù)算體系推倒重來。楊志勇表示，零基預(yù)算強調(diào)的是根據(jù)實際需求和目標重新評估每一項支出的必要性和合理性，清理無效的財政支出，從而使財政資金配置效率和使用效益得到提升，讓有限的資金發(fā)揮最大的效益。

破解“護盤子、守基數(shù)、爭資金”

零基預(yù)算改革涉及既有資金分配格局，需要“動真碰硬”。

2021年以來，多個省市推動本級零基預(yù)算改革，直擊“護盤子、守基數(shù)、爭資金”等傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算編制中的問題，力爭將無效資金“擠出來”。護盤子，即各項目資金分配存在“路徑依賴”；守基數(shù)，即每年編制預(yù)算“只能多、不能少”；爭資金，即個別部門“要謀事、先要錢”。這些都成為改革著力破解的方面。

安徽是國內(nèi)較早推動零基預(yù)算改革的省份之一。安徽省財政廳相關(guān)負責人介紹，該省在零基預(yù)算改革前，省級一些領(lǐng)域的支出政策較分散，項目資金安排存在重復(fù)現(xiàn)象，一些預(yù)算部門“護盤子、守基數(shù)”。有的政策項目到期沒有清理退出，甚至一些陳舊項目資金仍在超期執(zhí)行；有的部門資金固化到內(nèi)設(shè)處室，“一個處室一項資金”。

2022年拉開全省深化零基預(yù)算改革的序幕；2023年度過全面實施零基預(yù)算改革的首個完整年，當年僅省級就“擠”出無效財政資金超80億元……在省一級，安徽省全面清理省級185項支出政策，變“只增不減”為“能增能減”，預(yù)算部門項目數(shù)較改革前下降22%。在市一級，2021年至2024年，安徽省市級部門預(yù)算項目數(shù)量壓縮了50%。如今，安徽省的一個政府部門申請資金，必須提前謀劃項目，并按照輕重緩急排序，財政部門再統(tǒng)籌安排資金。“2025年，全省財政部門將打造零基預(yù)算改革‘2.0版’，進一步向橫向拓展、縱向延伸，推動財政金融協(xié)同發(fā)力。”安徽省財政廳相關(guān)負責人說。

此外，河南省鄭州市去年提出，對2000萬元以上的延續(xù)項目和2025年所有新增項目開展預(yù)算評審，以此作為零基預(yù)算改革試點；甘肅省去年出臺實施方案，進一步深化零基預(yù)算改革，全面清理規(guī)范支出政策，將項目支出細化為5種類型，明確每一類資金測算依據(jù)和安排方式，推動項目跟著政策走、資金跟著項目走。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在省級行政區(qū)中，江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等已于2024年發(fā)布深化零基預(yù)算改革方案，明確從編制2025年預(yù)算起，在全省（自治區(qū)）或部分地區(qū)實行零基預(yù)算編制方法。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，隨著“支持地方深化零基預(yù)算改革”寫入政府工作報告，今年會有更多省份將改革提上日程。

將“擠出”的資金用在“刀刃”上

預(yù)算管理制度改革是深化財稅體制改革的重要一環(huán)。推動零基預(yù)算改革，不僅可以打破財政支出固化格局，還可將“擠出”的資金用于改善民生、國家重大戰(zhàn)略等領(lǐng)域，“有破有立”助力財政政策提質(zhì)增效、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

在湖南省，零基預(yù)算改革取得初步成效，省級財政專項資金從42項整合為33項、壓減21%，從而騰出更多財力用于改善民生。2025年，湖南省十大重點民生實事預(yù)計投入近600億元，一批民生實事將提標擴圍。其中，居民人均基本公衛(wèi)補助標準提高到不低于99元；城市、農(nóng)村低保指導標準分別提高到不低于每人每月740元、485元；擴大消費品以舊換新補貼范圍，對個人消費者購買手機、平板、智能手表手環(huán)等數(shù)碼產(chǎn)品給予補貼。

財政資金更加注重“精準滴灌”，經(jīng)營主體感受明顯。安徽見行科技有限公司戰(zhàn)略支撐中心主任張棋瑞介紹，該公司去年承擔的一項省科技創(chuàng)新攻關(guān)項目獲得財政支持，創(chuàng)下了公司成立以來獲得的科技計劃項目經(jīng)費最高紀錄。“改革前，公司每年獲得的政府資金支持在300萬元以下。改革后，關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)能獲得更多資金支持，去年我們承擔的‘高穩(wěn)定多自由度納米級驅(qū)動關(guān)鍵技術(shù)研究及應(yīng)用’省科技創(chuàng)新攻關(guān)項目獲批800萬元財政經(jīng)費支持，大大緩解了企業(yè)資金壓力。”張棋瑞說。

“過去，項目落地實施主要依靠本級財政資金予以保障。零基預(yù)算改革后，財政統(tǒng)籌作用強化，可通過引進專項債券、社會資本等方式，用小資金撬動‘大民生’，提升重點項目的保障能力，同時將零散項目統(tǒng)籌整合，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，讓‘好鋼用在刀刃上’。”廣西壯族自治區(qū)玉林市財政局工作人員邱文源說。

業(yè)內(nèi)人士也指出，如果所有支出都不參考歷史信息，就需重新測算、評估、論證，巨額工作量使絕對的零基預(yù)算幾乎不可能實現(xiàn)。因此，在國內(nèi)外實踐中，零基預(yù)算更多體現(xiàn)為運用這一理念完善預(yù)算管理。目前，各地推行零基預(yù)算改革時也有所側(cè)重，比如更多地從專項資金入手。

未來應(yīng)如何深化零基預(yù)算改革？楊志勇認為，下一步,應(yīng)在編制零基預(yù)算過程中建立健全支出標準體系，讓預(yù)算編制有據(jù)可依。

“零基預(yù)算改革不僅涉及財政部門，還牽涉所有使用財政資金的各地方、各部門。改變支出格局，意味著觸動資金使用主體的利益。在各使用主體對提高財政資金效率達成共識的基礎(chǔ)上，需要做好政策評估，得到更充分的支出預(yù)算編制依據(jù)，有序推動改革。”楊志勇說。